Tata Kelola Pertahanan Pasca-UUCK

Maria SW Soemadjono

Penetapan Undang-Undang Pokok Agraria atau UUPA dalam tata kelola pertanahan merupakan pilihan, bukan keharusan. Tolok ukurnya ialah kesesuaian dengan maksud dan tujuan Undang-Undang Cipta Kerja.

Peraturan Pemerintah (PP) No 18 Tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah merangkum tata kelola pertahanan sejak terjadinya, peralihan, dan hapusnya hak atas tanah atau hak pengelolaan (HPL) pada ruang atas dan ruang bawah tanah; dan satuan rumah susun.

PP ini memberikan penegasan atas hal-hal yang belum jelas penyelesaiannya di masa lalu berkaitan dengan pengaturan tentang “tanah musnah” (Pasal 66: pengertian, proses, dampak); rumah-toko dan rumah-kantor yang dapat dipunyai dengan hak milik (Pasal 94); penyelesaian permasalahan terakit tanah yang dapat diberikan (Pasal 17); dan kedudukan tanah swapraja dan bekas swapraja, keculai yang diatur menurut UU, terkait status hak atas tanahnya dan penyelesaiannya. (Pasal 48)

Ke depan, penghapusan alat bukti hak lama dan menetapkan fungsinya sebagai petunjuk dan proses pendaftaran tanah diharapkan dapat memutus mata rantai sengketa tanah bekas hak Barat (Pasal 95). Sejalan dengan hal ini, berbagai surat keterangan atas penguasaan dan pemilikan tanah yang dilekuarkan oleh kepala desa/lurah/camat juga berlaku sebagai petunjuk dalam proses pendaftaran tanah (Pasal 97).

Pengaturan tentang hak atas tanah atau HPL pada ruang atas tanah (RAT) dan ruang bawah tanah (RBT) di Pasal 74-83 secara komperhensif mengatur tentang restrikasi, jenis hak yang dapat diberikan dan isi kewenangannnya, serta hapusnya. Sayang sekali, pengaturan terkait sumber daya pemanfaatan ruang di masa depan ini tidak meliputi pengaturan tentang hak atas tanah pada ruang bawah air yang tak kalah penting.

Pertama, berdasarkan Pasal 4 Ayat (2) UUPA, ruang lingkup hak atas tanah itu meliputi tanah, tubuh bumi dan air, serta ruang yang ada di atasnya. Kedua, pembangunan resor di bawah laut sudah bukan merupakan hal baru (misalnya Atlantis the Palm, Dubai; Resort Manta, Tanzania; Hilton-Conrad, Maldives, dan lain-lain.) Pemberian hak atas tanahnya bisa ditempuh sejalan dengan pemberian hak atas tanah di wilayah perairan yang dilaksanakan berdasarkan izin dari kementerian terkait (Pasal 65).

“Negaraisasi” tanah Ulayat

UU Cipta Kerja (UUCK) tidak mengatur tentang kedudukan masyarakat hukum adat (MHA) beserta hak-haknya. Penyebutan MHA sebatas sebagai obyek ketika dalam wilayah MHA diperlukan untuk berbagai kegiatan/usaha. Karena kedudukan tanah ulayat melalui pendekatan praktikal, dan bukannya konseptual. Caranya? Dengan mentapkan hak ulayat menjadi HPL.

Bahkan, penetapan HPL itu diklaim sebagai “bentuk pengakuan” kepada MHA (Penjelasan Pasal 4). Benarkan demikian? Pembelaan HPL atas tanah ulayat itu justru menegaskan tentang bentuk pengingkaran kependudukan tanah ulayat dalam konsepsi hak menguasai negara ketika berbicara tentamg hubungan antara negara dan tanah yang melahirkan tiga entitas tanah, yakni tanah negara, tanah ulayat, dan tanah hak (Pasal 33 Ayat 3 UUD 1945 jo Pasal 2 dan Penjelasan Umum II.2 UUPA).

Setiap entitas punya kewenangan yang melekat pada karakternya. Menetapkan hal ulayat menjadi HPL itu sejatinya meredukasi kewenangan MHA yang inheren/melekat pada dirinya, menjadi “sebagian kewenangan negara yang dilimpahkan” kepada MHA. MHA tak memerlukan pelimpahan kewenangan negara! Menyamakan MHA sebagai Bdan Penguasa adalah kekeliruan mendasar. Dalam menjalankan kewenangan yang hakiki, MHA memandang tanah ulayat sebagai kepentingan bersama (hak kolektif), berbeda dengan HPL yang berdiri individualistis!

MHA berwenang memberikan hak atas tanah di atas tanah ulayatnya, sebagaimana diamanatkan Pasal 4 Ayat (2) Peraturan Menteri Negara Agraria (Pemenag/Kepala BPN No. 5 Tahun 1999 yang ditindaklanjuti dalam RUU Pertanahan (RUUP). Pengaturan itu menunjukkan bahwa tanpa, penetapan HPL atas tanah ulayat, MHA punya kewenangan memberikan hak atas tanah di atas tanah ulayat secara langsung, tanpa harus dilepaskan terlebih dahulu agar jadi tanah negara. Namun, dalam pembahasan RUUP pasca-Juli 2019, substansi itu dihilangkan seiring kian menguatnya usulan tentang pembentukan Lembaga Bank Tanah.

RUUP dihentikan pembahasannya pada 23 September 2019. Sejauh mana PP ini mengakui keberadaannya MHA? Penjelasan Pasal 5 Ayat (2) menunjukkan, pengakuan MHA adalah pengakuan bersyarat yang memerlukan suatua penetapan. Dengan demikian, klaim bahwa penetapan tanah ulayat menjadi HPL merupakan bentuk pengakuan kepada MHA jadi kontradiktif. Pembelaan HPL bukan obat mujarab menyesuaikan semua masalah MHA dan hak ulayatnya.

Problematik

Pengakuan tentang hak atas tanah (hak guna usaha/HGU, hak guna bangunan/HGB, dan hak pakai) terkait dengan isi kewenangan, terjadinya, jangankan waktu, dan hapusnya, sesuai dengan UUPA, dengan catatan bahwa pengaturan HGU yang dapat diberikan di atas HPL itu jelas bertentangan dengan UUPA. Pertimbangan hukumnya tak diketahui karena gagasan itu tak disusun berdasarkan suatu naskah kebijakan.

Membaca sekilas Pasal 13 bahwa hak atas tanah di atas HPL dapat dibebani dengan tanggungan, dialihkan, atau dilepaskan, tanpa menegaskan bahwa HPL termaksud bukan asre oemeruntahan pusat atau pemda, dapat menimbulkan salah tafsir. Penjelasan Pasal 5 Ayat (1) sepintas, rumusan Pasal 13 tampaknya ditunjukan HPL yang diberikan kepada Badan Bank Tanah (BBT).

PP ini juga mengisyaratkan, kelak, tanah negara itu secara yudiris formal tak ada lagi. Hapusnya HPL dan hak atas tanah mengakibatkan tanah itu jadi tanah negara. Jika keteuntuan ini dikatkan dengan keberadaan BBT yang diberikan dengan HPL.

Oleh karena itu, pemberian kesempatan untuk mengajukan permohonan pembaruan hak paling lama dua tahun setelah berakhirnya jangka waktu hak atas tanahnya, (dan statusnya sudah berubah menjadi tanah negara) itu, apakah pembaruan haknya diberikan di atas tanah negara atau tanah HPL? Hal ini perlu ditegaskan karena mekanisme dan hubungan hukum yang timbul dari pemberian hak baru di atas tanah negara dan tanah HPL itu berbeda.

Ketentuan tentang pemilikan hunian bagi orang asing atas rumah tapak, sesuai UUPA, yakni status tanahnya hak pakai (Pasal 71 Ayat (1) huruf a). Namun, terhadap pemilikan hunian atas sarusun, orang asing diperbolehkan memiliki sarusun yang dibangun di atas tanah HGB (Pasal 71 Ayat 910 huruf b). Hal ini jelas melanggar UUPA. Pertimbangan hukumnya juga tak jelas, tetapi tampaknya akasan praktis lebih mengemuka. Perusahaan pembangunan perumahan, termasuk rumah susun, lebih memiliki HGB dibandingkan hak pakai. PP ini membatasi “penyimpangan” itu khusus untuk sarusun yang dibangun di kawasan perdagangan bebas dan pelabuhan bebas, kawasan industri dan kawasan ekonomi lainnya.

Pengakuan MHA semsetinya ditempuh melalui penuntasan penatausahaan tanah-tanag ulayat, dengan membuat peta dasar pendaftaran tanah dan membuat peta dasar pendaftaran tanah dan mencatatnya dalam daftar tanah. Dokumen ini jelas membuat tentang keberadaan tanah ulayat berserta MHA-nya.

Penetapan tanah ulayat menjadi HPL bukan jalan keluar permasalahannya, melainkan merupakan penaifan kewenangan MHA atas wilayahnya. Penyelesaian klaim MHA terhadap hak atas tanah yang sudah hapus haknya, yang semula diberikan di atas tanah ulayat MHA melalui pelepasan kepada negara, dan ternyata MHA itu masih eksis, perlu ditempuh dengan menggunakan konsepsi kedudukan tanah ulayat sebagai entitas yang berdiri sendiri sesuai konsepsi hubungan hukum antara negara dan tanah, dan menyerahkan tanah negara itu kepada MHA untuk dikuasai kembali sebagai hak ulayatnya.

Dalam situasi di mana MHA dan hak ulayatnya belum memperoleh perlindungan dan pemenuhan haknya oleh negara, diperlukan kebijakan untuk memenuhi keadilan dalam masa transisi.

Penyelenggaraan pendaftaran tanah secara elektronik  seyoginya diarahkan untuk mengubah sistem publikasi negatif ke sistem positif. Kekuatan pembuatan sertifikat masih sama dengan sertifikat konvensional yamg dapat berujung pada pembatalan hak. Akurasi data yudiris dan data fisik merupakan keniscayaan bagi sistem publikasi positif karena pemerintah bertanggung jawab penuh atas keabsahan data dan pihak yang dirugikan akan menerima ganti kerugian yang dibayakan lembaga asuransi (title insurance) yang khusus dibentuk untuk tujuan itu. Pengaturan pendaftaran tanah yang komprehensif agar segera disusun berdasarkan sistem publikasi yang positif.

Maria SW Sumardjono (Guru Besar Fakultas Hukum UGM, Anggota Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia, dan Majelis Pakar Konsorsium Pembaruan Agraria).

Opini ini perdana dimuat di halaman Harian Kompas, Selasa, 16 Maret 2021 dengan judul  ""Tata Kelola Pertanahan Pasca UU Cipta Kerja"

Opini Lainnya..

Sekretariat Nasional KPA:

Jl. Pancoran Indah I Blok E3 No.1
Komplek Liga Mas Indah, Pancoran
Jakarta Selatan 12760, Indonesia
Telp: +62 21 7984540 Fax: +62 21 7993934