Empat Tahun Implementasi Reforma Agraria

Laporan Ringkas Konsorsium Pembaruan Agraria

Pendahuluan

Dalam Debat Calon Presiden 2019 ke-2 yang lalu (17/02), memantik perdebatan publik mengenai monopoli kekayaan agraria nasional di tangan segelintir orang dalam bentuk izin-izin konsesi skala besar, baik itu HGU, HGB, HTI dan izin-izin lainnya. Perdebatan ini sekaligus membuka tabir mendalamnya ketimpangan penguasaan tanah di Indonesia dan kerap memicu konflik agraria.

Hal tersebut membangkitkan ingatan kolektif publik bahwa selama ini distribusi alokasi sumber-sumber agraria nasional, utamanya tanah, belum menghadirkan rasa keadilan bagi mayoritas penduduk bangsa ini khususnya petani, nelayan, masyarakat adat, perempuan dan kaum miskin kota.

Sudah sama-sama kita ketahui, penyebab utama tingginya angka konflik agraria disebabkan pemberian izin-izin konsesi skala besar tersebut kepada perusahan-perusahaan Negara maupun swasta. Sayangnya konsesi tersebut berada di atas lahan-lahan garapan masyarakat, ladang, pemukiman, hingga desa-desa yang telah berstatus definitif. Izin tersebut, diberikan pemerintahan masa sebelunya maupun pemerintahan saat ini.

Mengapa Reforma Agraria?

Reforma Agraria adalah operasi penataan struktur agraria yang mengalami ketimpangan yang bertujuan menciptakan struktur baru yang lebih adil.

Dalam regulasi nasional, Presiden sebagai pimpinan tertinggi negara sejatinya merupakan mandatoris pelaksana reforma agraria untuk secara sistematis melalui kewenangan yang dimilikinya melaksanakan penyelesaian konflik dan merombak struktur ketimpangan agraria. Hal ini termaktub langsung dalam konstitusi negara kita, Undang-Undang Dasar 1945 dan Undang-Undang Pokok Agraria No. 5 tahun 1960. Mandat tersebut diperkuat melalui TAP MPR No. IX tahun 2001 tentang Pembaruan Agraria dan Sumber Daya Alam. Bahkan di era Jokowi, diperkuat lagi dengan Peraturan Presiden No. 86 Tahun 2018 tentang Reforma Agarria.

Tujuan Reforma Agraria

Salah satu tujuan pokok reforma agraria adalah menyelesaikan konflik agraria yang kronis. Konflik agraria bukanlah persoalan sengketa tanah biasa, melainkan situasi yang bersifat extra ordinary, bisa merupakan warisan masa lalu atau pun kebijakan pemerintahan saat ini. Ia lahir akibat keputusan-keputusan pejabat publik yang secara sistematis melakukan penyingkiran dan penggusuran rakyat dalam jumlah yang besar secara paksa dari tanah-tanah dan tempat tinggal mereka untuk kemudian diberikan dan diterbitkan ijin konsesinya kepada perusahaan-perusahaan skala besar.

Konflik agraria bukan hanya melahirkan pertentangan antara dua pihak. Ia telah berdampak secara luas, baik dalam dimensi sosial, ekonomi, politik, dan hukum, dampak-dampak tersebut bisa dilihat diantaranya:

  1. Tergusurnya rakyat dari tanah-tanah dan desa mereka. Hal ini secara langsung menghilangkan kepemilikan atas tanah, mata pencaharian, dan wilayan hidup yang berakibat hilangnya kehidupan sosial-budaya masyarakat.
  2. Konflik agraria menyebabkan imigrasi besar-besarn penduduk desa. Mereka mencari wilayah-wilayah baru untuk mendapatkan tanah, menjadi buruh tani atau pergi ke kota menjadi tenaga kerja informal, buruh murah, menjadi golongan miskin perkotaan dan bahkan menjadi TKI/TKW.
  3. Menyempitnya ruang hidup, diiringi menurunnya kemandirian rakyat dalam memenuhi kebutuhan hidup mereka, utamanya pangan, akses pendidikan, kesehatan dsb.
  4. Merosotnya kepercayaan masyarakat yang menjadi korban terhadap pemerintah, yang pada gilirannya bisa saja menggerus rasa ke-Indonesia-an para korban.
  5. Meluasnya artikulasi konflik agraria ke bentuk-bentuk konlfik lain, seperti konflik etnis, konflik antar kampung/desa, dan konflik antara “penduduk asli” dan “pendatang”.
  6. Rapuhnya stabilitas nasional

Tidaklah mengherankan mengapa reforma agraria selalu menjadi tuntutan dan desakan rakyat pada setiap pemerintahan yang tengah berkuasa.

Perjalanan Empat Tahun Reforna Agraria Pemerintahan Jokowi-JK

A. Tingginya Konflik Agraria

Pada awal masa pemerintahannya telah menegaskan komitmen untuk menjalankan reforma agraria sebagai program prioritas melalui reditribusi tanah 9 juta hektar yang dibagi ke dalam 4,5 juta hektar redistribusi tanah dan 4,5 juta hektar legalisasi tanah kepada petani dan rakyat kecil. Sebagaimana tercantum dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2015 – 2019.

Dalam 4 tahun ini, pemerintah Jokowi-JK selalu dalam setiap kesempatan mengakui telah menjalankan reforma agraria melalui Perhutanan Sosial dan Sertifikasi Tanah. Namun luput membicarakan dan melaporkan perkembangan realisasi redistribusi tanahnya dan kepada siapa itu diberikan, baik janji redistribusin tanah dari konsesi perkebunan maupun dari konsesi hutan skala besar sebagaimana dijanjikan.  Dalam rentang waktu tersebut, publik juga melihat anomali-anomali di lapangan, ditandai dengan terus meningkatnya eskalasi konflik, korban yang jatuh akibat penanganan yang represif kepada masyarakat oleh aparat dan keamanan swasta di lapangan.

Dalam 1 dekade pemerintahan SBY dan 4 tahun pemerintahan Jokowi, konflik agraria di wilayah perkebunan hampir selalu menempati posisi pertama. Periode 2015 – 2018, KPA mencatat sedikitnya telah terjadi 1771 letusan konflik agraria di Indonesia. Sebanyak 642 letusan konflik terjadi di sektor perkebunan yang melibatkan HGU-HGU perusahaan negara dan swasta.

Hal ini mengindikasikan bahwa pemerintahan menjalankan reforma agraria dengan cara yang kurang tepat. Bukankah implikasi langsung dari pelaksanaan reforma agraria adalah adanya penyelesaian konflik agraria secara langsung di lapangan dan menurunnya letusan konflik yang terjadi.

B. Realisasi Redistribusi Tanah Belum Menyasar Akar Masalah

Pemerintah Jokowi-JK menurunkan program 9 juta hektar program reforma agraria yang telah dicanangkan pada awal pemerintahannya melalui; 1) 400 ribu hektar redistribusi tanah dari HGU expired dan diterlantarkan perusahaan 2) 4,1 juta hektar redistribusi tanah dari pelepasan klaim kawasan hutan; 3) 3,9 juta hektar legalisasi aset; dan 4) 600 ribu hektar legalisasi tanah-tanah transmigrasi yang belum disertifikatkan.

Bulan Oktober 2018, Direktur Jendral Penataan Agraria Kementrian ATR/BPN dalam Rapat Kordinasi Nasional Gugus Tugas Reforma Agraria memaparkan capaian-capaian program reforma agraria selama 4 tahun terakhir.

Hasilnya, dari 400 ribu hektar target redistribusi tanah yang dicanangkan pemerintah, baru 270.237 hektar yang terealisasi. Namun dalam catatan monitoring KPA, baru 785 hektar yang diredistribusikan sesuai dengan tujuan dan prinsip reforma agraria, yakni Desa Mangkit di Sulawesi Utara, Desa Pamegatan dan Pasawahan di Jawa Barat dan Desa Tumbrek di Jawa Tengah. Desa-desa ini adalah wilayah konflik agraria masyarakat dengan HGU swasta, dimana penerima manfaatmya betul-betul petani dan masyarakat kecil di pedesaan, yang selama puluhan tahun mengalami ketidakadilan dan telah memperjuangkan haknya atas tanah ke berbagai kementerian.

Sisanya, kuat diduga antara kesesuaian obyek (tanah) dan subyek (penerima) redistribusi tanah salah sasaran dan tidak sesuai tujuan-tujuan reforma agraria. Termasuk tidak adanya program penunjang paska redistribusi tersebut dilakukan, sebagai syarat dari reforna agraria. Berhenti dibagi-bagi sertifikat (rutin) Kementerian ATR/BPN saja.

Sempitnya Ruang Partisipasi Rakyat

Dalam kurun waktu 4 tahun, KPA bersama serikat-serikat petani dan organisasi masayarakat adat  telah menyerahkan data-data Lokasi Prioritas Reforma Agraria (LPRA) di kawasan hutan maupun di wilayah perkebunan. Wilayah LPRA tersebut berada di atas  tanah seluas 668.383 hektar, melibatkan 147.446 KK dan tersebar di 461 desa/kampung, 98 Kabupaten dan 20 Provinsi.

Mengapa disebut LPRA: karena lokasi tersebut adalah tempat dimana terjadi kesesuaian antara subjek (penerima tanah) dan objek. Karena hal ini, lokasi-lokasi tersebut seharusnya menjadi prioritas pelaksanaan reforma agraria oleh pemerintah.

Berdasarkan data LPRA – KPA tersebut, sedikitnya terdapat 288.431 hektar konflik agraria disebabkan HGU PT. Perkebunan Nusantara (PTPN) yang melibatkan PTPN II, PTPN III, PTPN IV, PTPN VII, PTPN VIII, PTPN IX, PTPN XII, dan PTPN XIV.

Sementara, seluas 123.064 hektar konflik agraria disebabkan HGU-HGU puluhan perusahaan swasta, seperti PT. London Sumatra (Lonsum) milik Salim Group, PT. Tiran milik Menteri Pertanian Amran Sulaiman, PT. Toba Pulp Lestari milik Sukanto Tanoto, hingga PT. Asiatik milik Wilmar Group. Perusahaan-perusahaan tersebut di atas selama puluhan tahun telah beroperasi dengan cara merampas tanah-tanah masyarakat.

Sementara itu, dari janji reforma agraria 4,1 juta hektar pelepasan kawasan hutan belum ada realisasi sama sekali, alias nol hektar. Padahal, konflik agraria di wilayah hutan tidak kalah gentingnya. Terjadi klaim sepihak kawasan hutan oleh pemerintah, hingga pemberian izin konsesi hutan untuk perusahaan negara dan swasta. Setiap hari mereka terancam oleh intimidasi, kekrasan hingga penggusuran oleh Perum Perhutani, perusahaan kehutanan, Balai Konservasi Sumber Daya Alam bahkan dinas kehutanan. Puluhan ribu desa dan kampung serta garapan warga masih berada dalam klaim Kawasan hutan. Tidak setiap masalah konflik agrarian dengan Kawasan hutan dapat diselesaikan dengan skema perhutanan social, semata. Pengakuan dan pemilikan penuh melalalui reforma agrarian di Kawasan hutan mutlak dijalankan.

Sementara itu, laporan data LPRA-KPA telah diserahkan kepada pemerintah sebanyak 218 lokasi garapan, kampung dan desa seluas 251.939 hektar berkonflik di kawasan hutan. Sebanyak 76 ribu kepala keluarga (KK) belum memperoleh kejelasan nasibnhya hingga saat ini.

Kebijakan dan Kelembagaan Reforma Agraria

Dalam menjalankan reforma agraria, setidaknya dibutuhkan data akurat yang berasal dari usulan-usulan masyarakat, serta regulasi dan kelembagaan otoritatif yang berada langsung di bawah presiden.

Sebenarnya, pemerintah pun tidak kekurangan regulasi yang sejatinya mendukung program reforma agraria. Diantaranyas, UUPA 1960, TAP MPR IX/2001, PP 11/2010 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar. 

Untuk merealisasikan dan mempercepat RA, tahun lalu Pemerintah mengeluarkan Perpres Reforma Agraria No. 86 tahun 2018 dan Inpres Moratorium Sawit di sektor perkebunan. Artinya, telah terdapat kemauan politik presiden mengenai reforma agraria.

Perpres ini diharapkan menjadi panduan agar masing-masing kementerian yang diberi tugas menjalankan reforma agraria tidak berjalan sendiri-sendiri. Meski Perpres telah diteken Presiden, nampaknya Kemenko Perekonomian sebagai Ketua dari Tim Reforma Agraria Pusat belum tancap gas menjalankan RA. Begitu pun Gugus Tugas Reforma Agraria (GTRA) di nasional yang dipimpin oleh Menteri ATR/BPN RI, kembali hanya fokus mempercepat acara-acara pembagian sertifikat tanah, lambat menjalankan redistribusi tanah kepada petani kecil dan buruh tani (petani tak bertanah), apalagi mengurusi wilayah-wilayah konflik agraria. 

Gugus Tugas Reforma Agraria (GTRA) yang harus dibentuk di daerah (provinsi dan kabupaten) sebagai kelanjutan Perpres juga belum bergerak. Bahkan banyak yang tidak melibatkan masyarakat. Dari 32 GTRA Provinsi yang telah dibentuk, hanya 6 GTRA yang melibatkan partisipasi organisasi masyarakat pegiat reforma agrarian.  

Dari sisi kebijakan, lahirnya Perpres RA sebagai regulasi yang bersifat implementatif sesungguhnya menjadi kabar baik bagi rakyat yang selama puluhan tahun menantikan reforma agraria. Namun patut dicatat, secara substansi Perpres RA belum sepenuhnya memenuhi harapan masyarakat yang memperjuangkan reforma agraria yang genuine. Sebab terdapat inkonsistensi dan kelemahan khususnya antara tujuan dalam peraturan tersebut dengan objek, subjek, kelembagaan pelaksana dan proses pelaksanaan reforma agraria.

Rekomendasi atas Pelaksanaan Reforma Agraria Pemerintahan Jokowi-JK

Berdasarkan fakta-fakta di atas, kami mengingatkan kembali pemerintah untuk mengembalikan reforma agraria pada tujuan awalnya sebagai satu upaya sistematis melakukan penataan ulang susunan pemilikan, penguasaan, dan penggunaan sumber-sumber agraria (terutama tanah) menjadi lebih berkeadilan, untuk kepentingan rakyat kecil (petani, buruh tani, masyarakat adat, nelayan, kaum miskin kota). Juga disertai program penunjang sebagai satu paket dari langkah redistribusi tanah.

Menurut kami, agenda reforma agraria dapat terlaksana dengan baik jika pemerintah melakukan langkah-langkah sebagai berikut:

  1. Membentuk Badan Otoritas Reforma Agraria (BORA) yang berisfat ad-hoc, lintas sektor, kredibel, partisipatif dan otoritatif yang langsung dipimpin oleh presiden.
  2. Melaksanakan penyelesaian konflik agraria di wilayah-wilayah perkebunan negara dan swasta sebagai agenda prioritas berdasarkan data-data usulan masyarakat (LPRA).
  3. Membuka informasi kepada publik dan mengevaluasi konsesi-konsesi perusahaan perkebunan Negara maupun swasta (HGU, HGB, ijin lokasi, dsb) sehingga mendorong sistem pertanahan yang transparan. Keterbukaan ini juga dapat menjadi jalan bagi pencegahan dan penyelesaian konflik serta rencana mengurangi ketimpangan yang telah terjadi.
  4. Mengeluarkan desa-desa dan garapan masyarakat dalam HGU dan kawasan hutan. Selain itu,melakukan moratorium ijin baru maupun perpanjangan HGU di seluruh sektor perkebunan kepada korporasi skala besar sebagai komitmen utuh reforma agraria,
  5. Menghentikan pendekatan-pendekatan keamanan dan represif dalam menangani konflik agraria di lapangan, selaras dengan pemulihan hak-hak korban konflik dan kriminalisasi agraria.
  6. Sejalan dengan langkah-langkah di atas, dalam rangka percepatan dan pelurusan reforma agraria, sisa waktu pemerintahan ini sebaiknya memaksimalkan mandate UUPA 1960 dan peran Perpres Reforma Agraria untuk menjawab tumpang tindih dan kebuntuan regulasi yang menghambat rakyat memperoleh pengakuan dan haknya atas tanah.

Demikianlah laporan tinjauan, evaluasi dan rekomendasi ini kami buat, untuk dipahami oleh semua pihak.

Jakarta, 4 Maret 2019
Konsorsium Pembaruan Agraria

 

Dewi Kartika
Sekretaris Jenderal
 

 

 

 

Siaran Pers Lainnya..

Sekretariat Nasional KPA:

Jl. Pancoran Indah I Blok E3 No.1
Komplek Liga Mas Indah, Pancoran
Jakarta Selatan 12760, Indonesia
Telp: +62 21 7984540 Fax: +62 21 7993934